Qu'attendre de la nouvelle coalition au pouvoir en Allemagne ?

Résumé : Les négociations de coalition sont toujours en cours entre les sociaux-démocrates, les verts et les démocrates libres allemands. Sylvain Zeghni examine ce qu'un accord entre ces trois partis pourrait signifier pour la politique européenne.

Après avoir remporté une victoire surprise aux élections fédérales allemandes de 2021, le SPD a entamé des négociations afin de former une coalition avec les Verts et les libéraux du FDP. Les pourparlers préliminaires ont abouti à document de synthèse, qui a jeté les bases des négociations. Les progrès ont été étonnamment rapides et les partis visent désormais à former le nouveau gouvernement bien avant Noël, Olaf Scholz devant participer au Conseil européen de décembre en tant que nouveau chancelier allemand.

Cependant, sous la surface apparemment harmonieuse, il existe un fort potentiel de conflit entre les partis. Les électeurs allemands semblent avoir voté à la fois pour le changement et la continuité. Cela devient particulièrement clair dans leurs positions sur la politique européenne, où les partis poursuivent des positions partiellement incompatibles. Cet article évalue les implications possibles des négociations de la coalition allemande sur le paysage politique de l'UE dans quatre domaines clés : le Green Deal/la politique climatique, l'Union économique et monétaire (UEM), la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et les réformes institutionnelles.

L'Union économique et monétaire

Les différences entre les positions des partis sont particulièrement flagrantes en ce qui concerne l'Union économique et monétaire. Cela explique pourquoi le document de synthèse ne fait que très peu mention de ce sujet. Le document se contente d'affirmer que l'Europe doit sortir de la pandémie renforcée sur le plan économique et dotée de finances publiques saines et durables.

À cette fin, les parties proposent des mesures non spécifiées pour renforcer la compétitivité dans tous les États membres de l'UE. Ces mesures doivent toutefois rester dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance, qui doit servir de base à la croissance, aux investissements respectueux du climat et au maintien de la viabilité de la dette à l'avenir. Une lecture stricte du Pacte de stabilité et de croissance par le nouveau gouvernement allemand limiterait considérablement les possibilités de restructuration de la zone euro.

Le document comprend la confirmation d'une limite constitutionnelle aux emprunts du gouvernement. Ce point et la position du document sur l'Union économique et monétaire portent la marque du FDP. Bien que les programmes du SPD et des Verts soutiennent une taxe européenne sur les transactions financières, celle-ci n'est pas mentionnée dans le document. Le FDP, quant à lui, est strictement opposé à toute taxe européenne ou à une augmentation du budget de l'UE, soulignant que le plan de relance "Next Generation EU" (NGEU) doit rester une mesure ponctuelle de gestion de crise et que les critères de Maastricht doivent être rétablis immédiatement après la crise aiguë.

En revanche, le SPD et les Verts souhaitent tous deux faire du paquet NGEU un instrument permanent. La seule convergence superficielle entre les Verts et le FDP est l'idée exprimée dans les programmes des deux partis de transformer le Mécanisme européen de stabilité en un "Fonds monétaire européen", mais leurs visions plus détaillées de ce "FME" sont si éloignées qu'il est peu probable qu'une proposition commune voie le jour.

L'approche du document de synthèse sur l'Union économique et monétaire indique que le FDP fixe une ligne rouge à la dette commune et à tout assouplissement des règles fiscales de l'UE. Bien que le parti ait obtenu le plus petit score des trois partis lors des élections, il semble faire mieux que son poids dans le domaine de la politique financière et économique.

Si le FDP parvient à donner le ton sur ce sujet, il entravera probablement toute politique climatique sérieuse en raison du manque d'argent pour les investissements publics verts. Ce qui, à son tour, comporte un potentiel de conflit important avec les Verts, qui sont sous pression pour tenir leurs promesses électorales de prendre la crise climatique au sérieux. La nécessité de normaliser la politique monétaire après les mesures de crise extraordinaires sera un test difficile pour la coalition (et pour la zone euro dans son ensemble) l'année prochaine.

Le Green Deal et la politique climatique

La plupart des responsables politiques européens s'accordent sur l'importance de la protection du climat. Sans surprise, le document de synthèse réitère l'engagement de l'Allemagne en faveur de l'objectif de 1,5 degré et détaille les plans visant à accélérer l'expansion des énergies renouvelables. Outre la réforme de la loi allemande sur la protection du climat en 2022, les trois partis prévoient d'éliminer progressivement le charbon "idéalement d'ici 2030", ce que les Verts ont préconisé dans leur programme.

Le système européen d'échange de quotas d'émission sera révisé dans l'esprit du programme "Fit for 55" de l'UE et les partis s'engagent à respecter les propositions de la Commission, ce qui signifie que seuls les véhicules neutres en CO2 seront immatriculés dans l'UE à partir de 2035 - et plus tôt en Allemagne, selon le document. Alors que le SPD et les Verts suggèrent que l'UE devrait inclure des normes écologiques dans les futurs accords commerciaux, le FDP n'a pas abordé cette question. Les différends concernant les accords commerciaux tels que celui conclu avec le Mercosur risquent donc de persister non seulement au niveau européen, mais aussi au cours du processus de ratification national.

En outre, les partis visent à diversifier l'approvisionnement énergétique de l'Allemagne, en soulignant que la loi européenne sur l'énergie s'applique aux projets de politique énergétique en Allemagne, ce qui peut être compris comme une référence au différend sur le gazoduc Nord Stream 2. Les Verts et le SPD sont particulièrement éloignés sur cette question. Les Verts estiment que le projet va à l'encontre de la politique énergétique commune de l'UE et désavantage l'Ukraine, tandis que le FDP a exprimé des doutes similaires. Le SPD, quant à lui, est favorable au gazoduc.

Outre la question ouverte de savoir comment financer les investissements dans la protection du climat, ces points offrent de nombreuses possibilités d'émergence de conflits. Des différends sur le sérieux des politiques climatiques de la nouvelle coalition pourraient également survenir, car plusieurs jeunes députés nouvellement élus ont des liens étroits avec le mouvement de protection du climat, notamment au sein du groupe parlementaire des Verts. Ils sont susceptibles d'exiger des politiques sérieuses et une position claire de leur gouvernement à Bruxelles.

Politique de sécurité et de défense commune

Bien qu'ils aient réitéré leur engagement à renforcer l'UE, notamment en augmentant la souveraineté stratégique de l'Europe, le document de synthèse reste remarquablement silencieux sur les questions concrètes de politique étrangère. Les Verts et le FDP avaient fait campagne pour rompre avec la politique de Merkel sur la Russie et la Chine, exigeant une position plus ferme vis-à-vis du régime de plus en plus répressif de Poutine et des graves violations des droits de l'homme en Chine. À l'inverse, le SPD adopte une position plus souple à l'égard de la Russie, comme en témoigne sa position sur Nord Stream 2.

De même, les partis ont exprimé leur engagement envers l'OTAN, sans toutefois formuler de propositions concrètes concernant le partage nucléaire ou l'objectif convenu selon lequel les membres de l'OTAN doivent consacrer 2 % de leur PIB à la défense. Les membres des Verts et du SPD ont - contrairement au FDP - remis en question à plusieurs reprises l'objectif de financement de l'OTAN de 2 % et ont plutôt appelé à une politique de désarmement. Les partis ont donc besoin d'une idée concrète de ce que signifie la souveraineté stratégique pour le nouveau gouvernement allemand.

En outre, alors que les trois partis ont souligné leur engagement en faveur d'une armée européenne dans leurs programmes, le document de synthèse n'appelle qu'à une meilleure coopération entre les armées nationales européennes. Les partis n'ont pas non plus repris l'initiative de la boussole stratégique de la présidence allemande du Conseil, qui est censée être finalisée pendant la présidence française en mars prochain. Le défi consistant à traduire en projets concrets une "position fondée sur des valeurs et plus européenne en matière de politique étrangère, de sécurité et de développement" nécessite non seulement de nouveaux compromis, mais déterminera également si l'Allemagne peut devenir une force motrice de la politique étrangère et de l'intégration de la défense de l'UE.

Réforme institutionnelle

Le document de consultation vise à rendre l'UE plus capable d'agir et plus démocratique pour protéger ses valeurs à l'intérieur comme à l'extérieur. Bien que le FDP et les Verts se soient prononcés en faveur d'une réforme des traités dans le cadre de la Conférence sur l'avenir de l'Europe, les partis se sont néanmoins abstenus de présenter des mesures concrètes à cette fin.

Dans leurs programmes, tant le FDP que les Verts avaient souligné leur engagement à introduire une loi électorale uniforme avec des listes transnationales et le système des « Spitzenkandidaten » et avaient appelé à une plus grande transparence des réunions du Conseil de l'UE. Le SPD, quant à lui, s'est contenté de déclarer son intention de créer un droit de vote commun pour le Parlement européen. En conséquence, le document de synthèse ne fait aucune référence aux réformes des traités ou à la Conférence sur l'avenir de l'Europe.

Cependant, même les questions sur lesquelles tous les partis sont d'accord, par exemple l'introduction d'un droit d'initiative législative pour le Parlement européen et la mise en œuvre du vote à la majorité qualifiée dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, ne sont pas mentionnées dans le document. Les partis ne proposent pas non plus d'idées concrètes pour renforcer et protéger les valeurs de l'UE, telles que l'État de droit et la démocratie.

Dans les programmes, les trois partis ont convenu de renforcer le mécanisme de l'État de droit de l'UE et d'introduire des sanctions plus sévères en cas d'infraction, en soulignant la possibilité de suspendre les versements de l'UE. On attendra du nouveau gouvernement qu'il adopte une position claire sur l'escalade du conflit de l'État de droit avec la Pologne et la Hongrie, d'autant plus que Mme Merkel a été accusée d'avoir été trop indécise et trop douce avec ces deux pays.

Au cours des négociations de coalition, le FDP et les Verts seront évalués à l'aune de leurs ambitieux projets de réforme de l'UE, tandis que le SPD devra finalement articuler une position cohérente. Seul un engagement clair en faveur de réformes institutionnelles et démocratiques concrètes dans l'UE peut permettre d'atteindre l'objectif global décrit dans leur document de consultation.

La nécessité d'une vision commune

Comparé aux différents gouvernements dirigés par Merkel, un gouvernement "feu tricolore" entre le SPD, les Verts et le FDP pourrait être la coalition la plus pro-européenne depuis des années. Cependant, les trois partis semblent avoir des conceptions très différentes de ce que signifie "pro-européen".

La simple identification d'un plus petit dénominateur commun ne suffit pas. Les partis doivent développer une vision commune qui puisse guider la politique européenne allemande au cours des quatre prochaines années et au-delà. Au lieu de se contenter de réagir aux crises extérieures, les parties doivent élaborer un ensemble de projets et de priorités tangibles. Actuellement, les domaines de la coopération militaire et des réformes institutionnelles semblent présenter le plus fort potentiel pour un programme de réforme constructif. Le Green Deal et l'avenir fiscal de l'UE, quant à eux, présentent le plus grand potentiel de conflit, car les Verts et le FDP sont tous deux sous pression pour réaliser leurs portefeuilles de priorités respectifs et leurs objectifs sont partiellement incompatibles. Beaucoup dépendra de la gestion de la coalition par le SPD en tant que principal partenaire.

Le moment de la formation de la coalition ne pourrait pas être plus important : le paquet historique de relance NGEU a créé un nouvel élan dans le processus d'intégration européenne. Par conséquent, le futur gouvernement allemand aura une influence considérable sur la décision de rester ou non sur cette voie.

Les États membres du Nord aimeraient voir l'Allemagne revenir à un point de vue plus frugal, tandis que les États membres du Sud, en particulier, espèrent un changement permanent de la politique allemande. Ces tensions à l'échelle européenne sont inhérentes aux positions des trois partis. Si le nouveau gouvernement allemand revient à une position plus frugale sur le budget de l'UE, le potentiel d'intégration de l'UE nouvelle génération sera très probablement annulé et les fronts se durciront entre les États membres du nord et du sud.

Étant donné que l'UE fonctionne essentiellement avec des accords globaux, la volonté et la capacité de compromis entre les trois partenaires de la coalition sont nécessaires pour une politique européenne allemande saine. C'est d'autant plus important que le projet européen dans son ensemble est soumis à des pressions tant internes qu'externes.

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