Les relations entre la Chine et la Lituanie

Depuis que la Lituanie a autorisé l'ouverture d'un "bureau de représentation de Taïwan" à Vilnius en juillet 2021, Pékin tente de contraindre le gouvernement lituanien à revenir sur ses nouvelles politiques favorables à Taïwan. La Chine a rappelé son ambassadeur de Lituanie, dégradé le statut diplomatique de l'ambassade de Lituanie à Pékin, restreint les relations commerciales avec le pays et fait pression sur les entreprises internationales pour qu'elles limitent leurs échanges avec le marché lituanien. Cette diplomatie coercitive qui s'intensifie progressivement est d'une ampleur sans précédent, même si la Chine a déjà utilisé des méthodes similaires auparavant.

Jusqu'au mois dernier, il semblait que la Lituanie pouvait résister à la pression sans problèmes économiques majeurs. Seule une petite partie des exportations de la Lituanie est destinée à la Chine, et les responsables du gouvernement lituanien ont déclaré début décembre que même un arrêt complet du commerce, qui semblait alors être l'un des pires scénarios, n'aurait qu'un impact mineur sur l'économie. Mais depuis, la Chine est allée plus loin que ce que de nombreux observateurs avaient initialement prévu, en étendant les restrictions commerciales et en faisant pression sur des multinationales comme Continental pour qu'elles cessent d'acheter des composants en Lituanie.

On ne sait toujours pas si la Chine posera aux entreprises un ultimatum qui leur permettrait de ne commercer qu'avec le marché lituanien ou chinois. Néanmoins, la situation pourrait devenir intenable pour la Lituanie si les entreprises et les investisseurs commencent à se retirer du pays. La Chambre de commerce germano-balte a récemment envoyé une lettre au gouvernement lituanien indiquant que les investisseurs allemands pourraient être contraints de fermer leurs usines dans le pays si une solution au conflit n'est pas trouvée.

Il y a quelques semaines, des dissensions politiques ont semblé apparaître à Vilnius lorsque le président lituanien a déclaré que c'était une erreur d'autoriser le bureau de représentation à porter le nom de "Taïwanais". Si la Lituanie était obligée de faire marche arrière, cet épisode pourrait devenir un triste avertissement pour d'autres pays : la pression que la Chine peut exercer est trop forte pour un petit pays de l'UE. Un représentant français a récemment exprimé l'espoir que l'UE pourrait bientôt adopter des mesures de soutien à la Lituanie, mais aucun signe d'accord sur une action concrète n'a été observé jusqu'à présent.

Les événements en Lituanie s'inscrivent dans une tendance plus large de friction dans les relations UE-Chine. De nombreux pays de l'UE se montrent plus disposés à soutenir des positions critiques à l'égard de la Chine sur des questions liées aux droits de l'homme, à Hong Kong et à Taiwan, malgré les vives réactions de Pékin. Il est peu probable que cette tendance s'atténue de sitôt, car rien n'indique que la Chine commencera à faire des compromis sur ce qu'elle considère comme ses "lignes rouges", ou que les pays européens réduiront leurs critiques.

Les dirigeants chinois observent probablement l'évolution de la situation en Europe avec une certaine inquiétude. Si la Lituanie peut maintenir avec succès sa nouvelle politique sur Taïwan malgré la pression de la Chine, qui dit que d'autres pays ne peuvent pas faire de même ? Pékin semble faire tout ce qui est en son pouvoir pour empêcher que cela ne se produise, même si cela nuit à la réputation de la Chine et entraîne une nouvelle détérioration de ses relations avec l'UE.

Les tensions de la Chine avec la Lituanie sont une continuation plutôt que le début des changements dans les relations de la RPC avec l'Europe. Les liens entre l'UE et la Chine se sont continuellement détériorés depuis 2016, ainsi que les tentatives de Pékin de s'engager dans les infrastructures européennes de haute technologie et critiques en tant que mise en œuvre de Made in China 2025 et de la BRI. Ces éléments ont servi de signaux d'alarme et, par conséquent, ont durci la position de l'UE à l'égard de la Chine.

Toutefois, le différend entre la Chine et la Lituanie ouvre un nouveau chapitre dans les relations entre l'Europe et la Chine. En bref, la Chine a franchi une ligne rouge, déployant des mesures de rétorsion potentiellement délétères. C'est une nouveauté en Europe. Jusqu'à présent, les moyens utilisés par la Chine pour atteindre ses objectifs vis-à-vis de l'Europe - préserver le statu quo de longue date de l'UE à l'égard de la Chine, à savoir une Europe ouverte à la RPC sur le plan économique et une Europe silencieuse sur les questions normatives et les "intérêts fondamentaux" - consistaient à utiliser des carottes et des bâtons prévisibles.

Les carottes étaient principalement économiques, tandis que les bâtons étaient plutôt doux et orientés vers la politique. Les incitations sous la forme d'un meilleur accès au marché (par exemple, sans exigences en matière de coentreprises) pour les entreprises désireuses d'investir en Chine constituent de bons exemples de carottes. Le dernier exemple en date est le Comprehensive Agreement on Investment (CAI) : des engagements visant à donner aux grandes entreprises européennes (principalement allemandes et françaises) une plus grande marge de manœuvre pour faire des affaires en RPC.

Les bâtons étaient principalement des signaux politiques tels que le refroidissement ou le gel du dialogue politique (voir la Pologne après la visite du Dalaï Lama en 2008, ou la Norvège après l'attribution du prix Nobel de la paix à Liu Xiaobo en 2010) ou des menaces verbales de "payer un lourd tribut" (par exemple, le voyage d'une délégation du Sénat tchèque à Taïwan en 2020) qui n'étaient en fait que des paroles en l'air. Même la coercition économique était plutôt ciblée, limitée à quelques produits ou secteurs, comme les restrictions imposées à l'importation de saumon norvégien qui n'étaient pas très néfastes pour l'économie du pays.

Dans le cas de la Lituanie, la situation est totalement différente. Les mesures punitives de la Chine constituent une arme redoutable, potentiellement dangereuse non seulement pour les Lituaniens et l'économie du pays, mais aussi pour le marché de l'UE en raison de l'interdépendance des chaînes d'approvisionnement. La Chine a non seulement décidé d'abaisser ses relations diplomatiques au rang de chargé d'affaires, mais a également rayé la Lituanie de sa liste de pays douaniers. Les liens économiques bilatéraux étant peu profonds, la Chine a commencé à menacer les multinationales qui coopèrent ou opèrent en Lituanie et en RPC.

En fait, il s'agissait d'un message envoyé à l'Allemagne en tant qu'investisseur important en Lituanie et en Chine, avec un énorme poids décisionnel dans l'UE, pour servir de mandataire afin de contraindre la Lituanie à renoncer à son approche favorable à Taiwan. Sinon, l'Allemagne pourrait être affectée.

Quelles pourraient être les conséquences plus larges de la coercition de la Chine ? Tout d'abord, il s'agit d'un exemple palpable que la Chine pourrait être une menace imminente pour l'Europe, tant pour les pays ayant des liens économiques superficiels que profonds avec Pékin. La Chine peut utiliser les dépendances (directes et indirectes) comme une véritable arme. En fait, la "profondeur" réelle des liens économiques et la mise en œuvre ou non des menaces n'ont pas beaucoup d'importance - il existe une incertitude croissante quant à la possibilité de faire des affaires dans/avec un pays "ciblé". Les investisseurs potentiels peuvent considérer le pays comme un partenaire problématique et réfléchir à deux fois avant de décider si leurs investissements existants en Chine seront affectés.

Deuxièmement, le cas de la Lituanie montre que la Chine peut avoir un impact sur la situation intérieure des pays tiers, par exemple en provoquant des divisions internes par procuration. Les remarques du président lituanien contre la désignation du bureau de représentation comme "taïwanais", les appels des entreprises lituaniennes au gouvernement pour qu'il modère l'approche du pays vis-à-vis de la Chine, et la majorité des Lituaniens qui ne soutiennent pas la politique chinoise du gouvernement en sont de bons exemples.

Troisièmement, il s'agit également d'un exemple de moyen potentiellement efficace de créer des divisions au sein de l'UE. L'hésitation initiale de l'Allemagne à s'incliner devant la pression de la Chine est très révélatrice. Il s'agit d'une piste de réflexion pour savoir si la notion de réengagement de l'UE avec la Chine - qui réapparaît à Bruxelles - est la bonne.

Quatrièmement, bien que les tensions entre la Chine et Vilnius puissent servir d'effet de gel pour d'autres pays, la méfiance croissante, même si elle n'est pas ouvertement exprimée, est un fait.

Bien que l'UE ne renonce pas à coopérer avec la Chine quoi qu'il arrive, les dernières mesures prises par Pékin unissent jusqu'à présent l'Europe. L'Allemagne (en dépit des pressions exercées par ses entreprises) a fini par soutenir la Lituanie et la France au cours de sa présidence actuelle de l'UE, en accélérant l'adoption de la législation relative à l'instrument de lutte contre la coercition. L'Europe doit se préparer à de nouvelles actions punitives de la Chine. Les dernières querelles n'ont fait qu'aggraver la méfiance mutuelle. Cette tendance va s'accentuer.

Pékin a maintenu certaines lignes rouges dans ses relations étrangères, l'une d'entre elles étant Taïwan. La Lituanie ne fait pas exception et n'indique pas non plus un changement significatif dans l'approche de la Chine vis-à-vis de l'Europe de manière plus générale.

Pour le comprendre, il suffit de revenir sur l'un des premiers points chauds de l'histoire récente concernant la "question de Taïwan". En 1995, Lee Teng-hui, alors président de Taïwan, s'est rendu aux États-Unis pour prononcer un discours à l'université Cornell. Cette visite a déclenché la troisième crise du détroit de Taïwan. Aux yeux des dirigeants chinois, cette visite était une approbation par Washington de l'indépendance de Taïwan et une violation manifeste de la politique d'une seule Chine. Pour Pékin, cela justifiait une réponse forte : le lancement de missiles dans le détroit de Taïwan.

Dans ce contexte, la réaction au rapprochement de la Lituanie avec Taiwan semble cohérente. Outre la Lituanie, Taiwan dispose actuellement de 28 autres ambassades de facto en Europe. Ces 28 ambassades ne contiennent notamment pas le mot "Taïwan" dans leur titre officiel, mais optent plutôt pour "Bureau de représentation de Taipei" ou le plus inoffensif "Bureau de représentation économique et culturelle de Taipei". Toutefois, la décision de la Lituanie d'établir un bureau de représentation de Taïwan a constitué une ligne rouge pour Pékin. Tout comme l'incident de 1995, cela signifiait le soutien de Vilnius à l'indépendance de Taïwan et donc une violation du principe d'une seule Chine.

Le cas de la Lituanie n'était pas un incident isolé en Europe. Un schéma similaire s'est déroulé dans les relations de la Chine avec la République tchèque. Prague est devenue une cible après que le maire de la ville, Zdeněk Hřib, a conclu un accord en janvier 2020 qui a officialisé le statut de villes jumelles de Taipei et Prague et a effectivement mis fin à un arrangement similaire avec Pékin. Le maire Hřib a également exprimé son soutien à Taïwan en rencontrant la présidente Tsai Ing-wen et en soutenant la participation de l'île à l'Organisation Mondiale de la santé (OMS). Pékin a riposté de plusieurs manières : annulation de la prochaine tournée en Chine de l'Orchestre philharmonique de Prague, refus d'envoyer des pandas au zoo de la ville et menace de restrictions sur le nombre de touristes chinois autorisés à visiter la République tchèque.

La ligne rouge de Pékin sur Taïwan est donc restée constante dans ses relations avec l'UE. Ce qui change, c'est l'approche de l'Europe vis-à-vis de la Chine. Ces derniers mois, la politique de l'UE à l'égard de la Chine a pris un tour plus belliqueux. Cette évolution s'est accompagnée d'un réchauffement des relations avec Taïwan. Non seulement les pays européens ont exprimé un soutien sans précédent à la participation de Taïwan à l'OMS depuis l'apparition du COVID-19, mais ils ont également fait don de vaccins à Taïwan. La question n'est donc pas de savoir si les relations de la Chine avec l'Europe ont changé, mais si les relations de l'Europe avec la Chine ont changé.

Le différend entre la Lituanie et la Chine ne remet pas en cause l'évaluation fondamentale que l'UE et la Chine font de leurs relations, mais il donne raison aux inquiétudes, exacerbe la méfiance mutuelle et consolide une trajectoire plus litigieuse. Il n'entraînera peut-être pas un changement immédiat des politiques, mais il est susceptible de faciliter une évolution de la réflexion des décideurs.

Le différend tourne autour de questions que les deux parties considèrent comme des lignes rouges. Pékin considère les mouvements de la Lituanie vers Taïwan comme une violation de son principe d'une seule Chine, ce qui a ouvert une boîte de Pandore sur la comparaison entre la politique d'une seule Chine de l'UE27 et le principe de Pékin. À son tour, l'UE ne peut accepter que la Chine perturbe le fonctionnement de son marché unique, un aspect fondamental de l'intégration européenne.

Mais un changement de politique n'a pas eu lieu - du moins, pas encore. D'après les récents échanges diplomatiques, il est désormais clair qu'aucune des parties ne souhaite que la relation déraille. Lors d'une récente réunion informelle à Brest, les ministres des affaires étrangères de l'UE-27 et le haut représentant de l'UE, Josep Borrell, ont exprimé leur opposition à la coercition exercée par Pékin sur la Lituanie. Les États membres ne se sont toutefois pas mis d'accord sur des contre-mesures concrètes et ont laissé entendre qu'ils souhaitaient explorer les moyens de désamorcer la situation. Les diplomates chinois ont courtisé plusieurs capitales européennes, dont Paris, Berlin, Varsovie et Tallin, afin de montrer que les relations entre l'UE et la Chine ne sont pas en chute libre. L'intérêt pour une refonte des relations entre l'UE et la Chine reste rare des deux côtés.

Pourtant, le conflit peut encore s'envenimer puisque la Slovénie envisage de suivre les traces de la Lituanie et d'étendre ses relations avec Taïwan. Si Pékin devait cibler Ljubljana avec des mesures de la même sévérité que celles déployées à l'égard de Vilnius, cela réduirait encore plus la marge de manœuvre pour une désescalade. Et cette marge est déjà étroite puisque 41 députés européens ont récemment signé une lettre appelant à des contre-mesures européennes fortes face à la coercition économique de Pékin, à une nouvelle résolution du Parlement européen sur Hong Kong et à la décision de plusieurs États de l'UE de boycotter les Jeux olympiques de Pékin.

La situation met en évidence le besoin urgent pour l'UE d'adopter l'instrument anti-coercition qui fournirait au bloc un cadre clair, légal et opérationnel pour répondre à ce type de coercition économique et agir comme un moyen de dissuasion contre de telles actions. Toutefois, la mise en place de cet instrument prendra encore des mois. Dans l'intervalle, l'UE devrait explorer une réponse au niveau politique qui viserait à amortir l'impact des mesures de Pékin et à réfuter clairement la coercition économique de la Chine.

Cela pourrait entraîner un ralentissement des relations bilatérales, mais ne doit pas nécessairement se traduire par un changement complet de la politique chinoise - les États membres restent attachés à leur approche multidimensionnelle de la Chine. Mais la concurrence et la rivalité systémique continuent de gagner en importance dans l'évaluation par les États membres de leurs relations avec la Chine. La prise de bec de Pékin avec Vilnius et son affirmation croissante, parfois excessive, vont inciter l'UE à redoubler d'efforts pour développer sa politique défensive et diversifier ses relations en Asie.

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