Les Balkans occidentaux ont-ils un avenir européen ?
Sylvain Zeghni
Maître de Conférences, Université Gustave Eiffel
Résumé : Le 23 juin, des représentants des Balkans occidentaux rencontreront les dirigeants de l'UE à Bruxelles, avant le sommet du Conseil européen. Cette rencontre est considérée comme une occasion de relancer le processus d'élargissement de l'UE dans la région, à un moment où les demandes d'adhésion de l'Ukraine, de la Moldavie et de la Géorgie sont également examinées. Au vu du manque de volonté politique de l'UE en matière d'élargissement, les six États des Balkans occidentaux ont raison d'envisager leur propre modèle de coopération régionale.
L'invasion de l'Ukraine par la Russie a suscité des débats sur l'opportunité d'accorder à de nouveaux pays le statut de candidat à l'adhésion à l'UE. L'Ukraine elle-même semble être en passe d'obtenir le statut de candidat, tandis que les demandes d'adhésion de la Moldavie et de la Géorgie devraient également être examinées lors d'un sommet du Conseil européen les 23 et 24 juin.
Cependant, ce regain d'intérêt pour l'élargissement a également mis en évidence l'incapacité de l'UE à résoudre le statut des six pays des Balkans occidentaux dont les perspectives d'élargissement sont au point mort.
Dans certains pays, comme l'Allemagne, cette prise de conscience a suscité la promesse d'une attention accrue pour les Balkans occidentaux, soulignée par un certain nombre de visites politiques de haut niveau dans la région. Le chancelier Olaf Scholz a même visité l'Europe du Sud-Est avant de se rendre en Ukraine, déchirée par la guerre. D'autres hommes politiques européens, comme le ministre autrichien des affaires étrangères Alexander Schallenberg, ont exprimé leur crainte d'une déstabilisation de la région par la Russie si les six États des Balkans occidentaux ne sont pas plus étroitement liés à l'UE.
De son côté, le président français Emmanuel Macron a souligné que, s'il envisage (encore de manière assez vague) une Communauté politique européenne pour des pays comme l'Ukraine, la Géorgie et la Moldavie, rien ne devrait changer la voie vers l'adhésion qui a déjà été tracée pour les pays des Balkans occidentaux.
Toutes ces questions devraient être abordées le 23 juin lors d'une réunion entre les dirigeants de l'UE et des Balkans occidentaux à Bruxelles, avant le sommet du Conseil européen. Toutefois, la réunion à venir devient d'autant plus intéressante si l'on garde à l'esprit l'évaluation de Matteo Bonomi, selon laquelle le processus d'élargissement de l'UE dans les Balkans occidentaux présente tous les signes d'une "mort clinique" et est "maintenu artificiellement en vie par des sommets avec l'UE".
Nouvelles idées
Un certain nombre de nouvelles idées ont été lancées pour redonner vie au processus d'élargissement. Le modèle dit de "l'adhésion par étapes" est celui qui a suscité le plus d'intérêt jusqu'à présent. Il consisterait essentiellement à accorder aux six pays des Balkans occidentaux un accès aux financements plus tôt dans le processus d'adhésion, en échange de réformes concrètes.
Les partisans de ce modèle soulignent que des étapes progressives pourraient permettre à l'UE de rompre avec le statu quo et de restaurer une partie de sa crédibilité dans la région. Les opposants affirment que beaucoup peut être fait dans le cadre existant, qui n'a pas encore été épuisé. Ils soulignent également que des changements plus profonds dans le processus d'adhésion nécessiteraient de modifier les traités existants, qui devraient à leur tour être ratifiés par 27 parlements nationaux sur une période de plusieurs années.
La région elle-même a également lancé une nouvelle approche, à savoir l'initiative "Open Balkan", qui vise à créer un marché commun régional - un "mini-Schengen" - pour l'Albanie, la Macédoine du Nord et la Serbie, même si l'idéal serait de l'étendre à terme aux six pays des Balkans occidentaux. Considéré comme le fruit de la déception de la région à l'égard de l'UE, ce projet a été salué comme une démarche proactive. Les sceptiques craignent néanmoins qu'elle ne remette en cause les objectifs similaires du processus de Berlin, que le chancelier Scholz a récemment promis de relancer.
Reste à savoir si cette nouvelle initiative suffira à préparer ses membres au marché commun de l'UE et à relever sensiblement le niveau de vie dans la région. Cependant, des recherches sur certains des États d'Europe centrale et orientale qui ont rejoint l'UE depuis 2004 ont montré que "countries and industries that had greater regional integration in 2000 also integrated faster after EU accession". Cela permet de penser que l'initiative peut être utile.
Un manque de volonté politique
Bien que certains petits pas soient faits dans la bonne direction, de nombreux observateurs s'attendent toujours à ce que la réunion du 23 juin ne parvienne pas à faire des progrès considérables, comme l'élaboration d'une feuille de route vers l'adhésion avec des étapes concrètes. En effet, la crédibilité de l'UE est tombée si bas que l'annonce du début des négociations avec l'Albanie et la Macédoine du Nord devrait suffire à la faire changer d'avis. Ces deux États ont reçu le feu vert de la Commission européenne pour entamer les négociations, mais leurs aspirations à l'adhésion sont bloquées par des vetos nationaux depuis plusieurs années.
La réalité est qu'il y a tout simplement un manque de volonté politique pour que les six États des Balkans occidentaux obtiennent une adhésion complète à l'UE. Il sera difficile d'inverser la tendance des États membres à abuser de leur droit de veto pour promouvoir leurs propres programmes nationaux. La situation pourrait devenir encore plus complexe si la Serbie, par exemple, devait devenir un État membre avant le Kosovo.
En outre, les appels à mettre davantage de fonds à la disposition des six États dans le cadre d'une "adhésion par étapes" ont également été contrés par ceux qui soulignent les nombreux autres défis que l'UE doit relever dans un avenir proche, tels que le soutien à l'Ukraine, le redressement post-pandémie de l'Europe et la transition vers la neutralité climatique. Le type d'investissement géostratégique qui change la donne nécessaire pour faire une réelle différence semble improbable dans le contexte actuel.
La coopération politico-économique de l'UE avec les Balkans occidentaux crée depuis un certain temps des divergences plutôt que des convergences. Au lieu d'améliorer la vie des habitants de la région en augmentant leurs revenus et en renforçant la démocratie, le statu quo incite de plus en plus les gens à émigrer.
Comme l'indique une étude récente, "the most effective way to improve regional cooperation… is to enact policies aimed at raising incomes." En augmentant les revenus dans les six États grâce à des transferts budgétaires plus importants, la région connaîtrait à son tour une hausse de la demande de biens et de services locaux. La réalité, cependant, est tout autre. En termes de pouvoir d'achat, l'argent alloué dans le cycle budgétaire 2021-2027 pour l'instrument d'aide de préadhésion (IAP III) représente en fait une réduction de 1 % par rapport au cycle précédent de l'IAP II.
Comme les niveaux de vie ne s'améliorent pas et que la promesse d'une intégration dans l'UE s'éloigne de plus en plus, les gens choisissent plutôt de quitter la région. Selon les estimations de la Banque mondiale, entre 1990 et 2019, 25 % de la population des six États des Balkans occidentaux ont choisi de partir. Comme c'est souvent le cas, les personnes qui partent sont des jeunes gens très instruits, à l'esprit libéral, qui pourraient être une force motrice pour rapprocher leur pays d'origine d'un avenir européen.
Comme l'explique Allison Carragher: "Brain drain decelerates EU economic convergence and the adoption of the fiscal criteria for membership. The transfer of wealth offsets the EU’s pre-accession assistance. And the hollowing out of the electorate reinforces a cycle of corruption and ineffective leadership. In sum, unmitigated brain drain and EU accession are mutually exclusive."
Quelles sont les prochaines étapes ?
Le fait que la région poursuive ses propres initiatives en vue d'une coopération économique régionale est encourageant. Peut-être cela se traduira-t-il par une plus grande volonté de réconciliation parmi les élites politiques locales, ce qui permettra d'amorcer une solution à la question non résolue de l'indépendance du Kosovo et la création de structures plus unitaires en Bosnie-Herzégovine.
Si ces développements génèrent des améliorations économiques, il pourrait y avoir davantage de volonté politique dans les six États des Balkans occidentaux pour mettre en œuvre des réformes concernant l'État de droit, la corruption et la convergence de la politique étrangère, qui sont cruciales pour le processus d'adhésion à l'UE. Ce faisant, ils feraient d'énormes progrès pour devenir des États plus prospères, plus démocratiques et plus stables. Cela profiterait non seulement à leurs propres populations, mais permettrait également aux membres de l'UE les plus réfractaires à l'élargissement de tenir enfin leurs promesses.
