Le Comité politique et de sécurité de l'UE et son évolution depuis le traité de Lisbonne

Présentation

Le traité de Lisbonne a introduit les réformes les plus profondes de la coopération en matière de politique étrangère et de sécurité de l'UE depuis les années 1990. Dans les années qui ont suivi, une grande attention a été portée sur le rôle du Haut représentant/Vice-président et du Service européen pour l'action extérieure (SEAE). Pourtant, comme l'explique Sylvain Zeghni, peu d'attention a été accordée à l'impact du traité de Lisbonne sur le Comité politique et de sécurité (COPS) de l'UE, qui réunit les ambassadeurs des États membres de l'UE pour aider à gérer la coopération en matière de politique étrangère. Le COPS, qui était autrefois au centre de l'élaboration de la politique étrangère de l'UE, se bat aujourd'hui pour maintenir son influence dans un paysage institutionnel qui a beaucoup changé.

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Le Comité politique et de sécurité (COPS) de l'UE a été créé en 2001 en tant que forum permanent, basé à Bruxelles, par lequel les États membres peuvent gérer la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Organe de niveau ambassadeur, le COPS se situe juste en dessous des Coreper I et II dans la hiérarchie diplomatique du Conseil. Il a joué un rôle central dans l'institutionnalisation de la coopération en matière de politique étrangère et de sécurité de l'UE et joue un rôle de premier plan dans la gestion des crises de l'UE par sa gestion quotidienne de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Il s'est rapidement imposé comme la "cheville ouvrière" de la PESC, devenant l'interface cruciale entre les capitales, le Haut représentant et les institutions supranationales. Il était si influent qu'il  gouvernait dans l'ombre disaient certains.

Le traité de Lisbonne a cependant radicalement réformé le paysage de la politique étrangère de l'UE. L'innovation la plus frappante a été le renforcement du rôle du Haut représentant, qui est également devenu vice-président de la Commission (HRVP) et donc mieux à même de rassembler les institutions et les ressources disponibles pour la politique étrangère de l'UE ; la création d'un nouveau Service européen pour l'action extérieure (SEAE) en tant que proto-ministère des affaires étrangères de l'UE et service diplomatique pour soutenir le HRVP ; et le remplacement de la présidence tournante de six mois en politique étrangère par une "présidence permanente" exercée par le HRVP et les fonctionnaires du SEAE. Dans les années qui ont suivi, l'analyse s'est principalement concentrée sur le HRVP et le SEAE pour tenter de comprendre comment - et dans quelle mesure - ces changements ont influencé l'élaboration de la politique étrangère de l'UE et sa capacité d'action internationale. En revanche, le COPS a fait l'objet de très peu d'attention. C>et article vise à combler cette lacune.

En tant que point focal de l'engagement quotidien des États membres dans la PESC, le COPS constitue un excellent point de départ pour étudier dans quelle mesure (le cas échéant) la nature des interactions et l'équilibre des pouvoirs entre les niveaux national et supranational ont changé depuis Lisbonne. Il s’agit ici de tenter de comprendre comment le COPS navigue dans un contexte institutionnel radicalement différent, en nous demandant s'il est toujours capable de remplir le rôle stratégique pour lequel il a été conçu.

L'impact de la "présidence permanente »

La "présidence permanente" dans le domaine des affaires étrangères a considérablement modifié les rythmes et l'équilibre de l'élaboration des politiques au sein de la PESC, en affectant non seulement le COPS, mais aussi les groupes de travail qui lui sont subordonnés et le Conseil des affaires étrangères (CAE) dont il prépare l'ordre du jour. L'ambition d'une présidence permanente était claire : renforcer la cohérence, la coordination et la réflexion stratégique à long terme de la politique étrangère de l'UE. Dans une large mesure, elle y est parvenue, notamment sous la présidence de Federica Mogherini, qui a présidé le Conseil des affaires étrangères en tant que HRVP de 2014 à 2019. Il est généralement admis qu’elle a utilisé à bon escient le pouvoir de définition de l'agenda que lui conférait son poste, étant très active et souhaitant être impliquée dans toutes les décisions politiques majeures.

Pour le COPS, l'impact de la présidence permanente se fait sentir principalement à travers son engagement avec le SEAE. La présidence du SEAE a certainement apporté de la continuité et une perspective à plus long terme au processus décisionnel. Sur le plan institutionnel, le SEAE bénéficie également d'avantages significatifs par rapport à la plupart des États membres, notamment en termes de ressources informationnelles et de contrôle du réseau diplomatique de l'UE. Il a été en mesure de traduire ces avantages en une capacité et une influence significatives en matière de définition de l'agenda. Cela a permis au président du SEAE de devenir la force motrice des réunions du COPS.

Cela a toutefois provoqué des tensions entre le rôle du président en tant que facilitateur du consensus entre les États membres et sa loyauté institutionnelle plus large envers les priorités de la HRVP. Alors que les ambassadeurs du COPS s'efforcent de maintenir et d'exercer leur propre influence en tant qu'incarnation des préférences de leurs États, on estime généralement que le SEAE s'efforce désormais de maintenir les décisions à l'écart du COPS, ne sollicitant l'approbation du COPS qu'en cas de nécessité. Parfois, le président du SEAE peut être une véritable nuisance", par exemple dans ses efforts pour étendre l'influence du SEAE sur les missions de la PSDC. À l'occasion, Federica Mogherini a même cherché à contourner les ambassadeurs du COPS en s'adressant directement aux capitales.

Le Conseil européen, nouveau centre de gravité de la politique étrangère

Le COPS a également été confronté à des pressions venant d'en haut. Depuis Lisbonne, le Conseil européen est devenu le principal centre de décision stratégique de l'UE en matière de politique étrangère. Cela tient en partie aux questions inscrites à son ordre du jour au cours de cette période. La crise entre l'Ukraine et la Russie, les négociations sur le nucléaire iranien et la Syrie sont autant de "Chefs d'œuvre" - des questions d'une importance telle qu'elles exigent des décisions au plus haut niveau. La conséquence, cependant, a été l'éclipse progressive du Conseil des affaires étrangères. Les ministres des affaires étrangères ne participent plus aux réunions du Conseil européen et le Conseil des affaires étrangères est laissé à lui-même pour s'occuper de la mise en œuvre et des détails. Cela a contribué à une perte d'intérêt plus générale pour le Conseil des affaires étrangères parmi les ministres des affaires étrangères et a réduit la capacité du COPS à alimenter les processus décisionnels.

Alors que le COPS prépare les réunions du Conseil des affaires étrangères, les sommets du Conseil européen sont préparés par le représentant permanent de chaque État par le biais du Coreper II. Le COPS n'est pas automatiquement impliqué dans la rédaction des éléments de politique étrangère des conclusions du Conseil européen (un processus que la présidence permanente du Conseil européen garde jalousement) et l'équilibre entre le Coreper II et le COPS s'est donc modifié. Le modus operandi précédent, selon lequel le Coreper II laissait généralement les ambassadeurs du COPS s'occuper des questions de politique étrangère et de sécurité, sauf en cas de problème grave, ne peut plus être considéré comme acquis.

Le COPS est de plus en plus considéré comme incapable d'adopter les points de vue politiques plus larges et transversaux nécessaires à la prise de décision à ce niveau. Désormais, le Coreper II semble beaucoup plus efficace tandis que le COPS n'apporte aucune valeur ajoutée à la préparation de nos sommets.

Tensions internes au sein du COPS

Ces deux thèmes contribuent à un troisième : une augmentation des tensions au sein du COPS et une réduction de sa capacité à remplir son rôle aussi efficacement qu'auparavant. Il s'agit en partie d'une conséquence de la taille de l'organisation. Avec l'élargissement, le nombre d'ambassadeurs du COPS a presque doublé depuis sa création. Dans le même temps, seule une minorité d'États a la capacité ou l'intérêt de s'occuper du large éventail de questions traitées dans le cadre de la PESC, ce qui explique la volonté de certains de laisser le SEAE et le HRVP prendre les devants.

La perte de la présidence tournante a également été un facteur important. Le fait de bénéficier du prestige et des feux de la rampe pendant six mois est important, tant pour les États que pour leurs fonctionnaires. Cela souligne également le fait que l'élaboration des politiques est une entreprise partagée. Malgré tous ses avantages, la présidence permanente a donc affaibli ce moyen essentiel d'équilibre et de socialisation entre les États membres. Cette situation, ainsi que le sentiment que le véritable pouvoir de décision a été transféré à d'autres parties du Conseil, a diminué l'importance perçue du COPS.

Parallèlement, on a assisté à l'intrusion de la politique au sens large dans le fonctionnement du COPS, notamment par le biais de la multiplication des gouvernements populistes et souverainistes dans l'UE. La norme du consensus a ainsi été remise en question, voire brisée dans certains cas. L'isolement n'est plus le tabou qu'il était autrefois. Certains ambassadeurs du COPS reçoivent même l'ordre de leurs capitales de poursuivre une stratégie délibérée d'obstruction. Cela s'est traduit par des divisions sur Israël, les attitudes envers l'administration Trump et la Russie. Ce développement de la contestation pose peut-être le plus grand défi à la pertinence continue du COPS à long terme : comme toutes les parties du système, s'il ne peut pas fonctionner efficacement, sa valeur sera rapidement perdue.

L'instabilité persistante dans le voisinage de l'UE et dans le monde signifie que la demande d'une plus grande concentration sur la politique étrangère, de sécurité et de défense par les États membres ne devrait pas diminuer. Toutefois, le rôle du COPS en tant que décideur stratégique dans ce contexte est moins évident. Il est plus probable qu'il assume une responsabilité croissante en matière de supervision du HRVP et du SEAE, même s'il reste à voir si tous les États membres en seront satisfaits. Le COPS continuera à opérer dans l'ombre, mais

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