La présence chinoise en Arctique : un enjeu de souveraineté

Résumé : Bien que la Chine joue désormais un rôle de plus en plus important dans l'Arctique, la nature restrictive de la gouvernance régionale de l'Arctique continuera à conditionner les chances de Pékin dans la région au soutien des États riverains de l'Arctique.
Le principal partenaire arctique de la Chine, la Russie, pourrait bientôt revenir à sa position traditionnelle consistant à tenter de limiter l'influence de Pékin dans l'Arctique, en raison des tensions croissantes avec les États-Unis, des inquiétudes suscitées par la diplomatie arctique de plus en plus indépendante de la Chine et de la déception suscitée par le manque d'investissements chinois concrets.
Sylvain Zeghni montre ici que pour atteindre son objectif de devenir une "grande puissance polaire", la Chine devra réduire sa dépendance à l'égard du soutien russe et étendre ses liens économiques et politiques avec d'autres États arctiques. Les États arctiques pourraient ainsi avoir l'occasion de fixer des limites à l'influence régionale de la Chine, mais les avantages d'une telle limitation doivent être mesurés par rapport à l'importance de donner à la Chine un intérêt dans la lutte contre le changement climatique.

Dans les eaux traditionnellement calmes de l'Arctique, le "Livre blanc sur la politique arctique" de la Chine a fait beaucoup de bruit lors de sa première publication en 2018. Ce document montrait, comme l'affirmaient à l'époque les experts, que Pékin chercherait à s'imposer comme une nouvelle puissance arctique et, ce faisant, à priver les huit États arctiques de leur contrôle sur les abondantes ressources naturelles de la région. S'il est vrai que la Chine joue aujourd'hui un rôle de plus en plus important dans les affaires de l'Arctique, notamment en tant qu'investisseur majeur dans les économies de l'Arctique, il n'en reste pas moins que bon nombre des préoccupations relatives à l'influence croissante de la Chine dans la région se sont avérées largement exagérées.

Lorsqu'on examine l'arrivée d'États étrangers dans l'Arctique, il est essentiel de garder à l'esprit que la région continue d'être gouvernée par un ensemble d'institutions politiques qui fonctionnent bien, qui sont établies depuis longtemps et qui sont très exclusives. Les États riverains de l'Arctique bénéficient de droits de souveraineté relativement incontestés sur les territoires et les mers de l'Arctique, ainsi que des capacités militaires nécessaires pour faire valoir ces droits. Les chances de la Chine et des autres États non arctiques au sein des institutions politiques de l'Arctique sont donc susceptibles de rester tributaires de la bonne volonté, du soutien politique et des encouragements économiques des membres permanents du Conseil de l'Arctique.

À titre d'exemple, il convient de souligner que la Chine a pu accroître son influence dans l'Arctique principalement grâce au soutien de la Russie, le plus grand des États arctiques en termes de territoire et de population. Les relations sino-russes dans l'Arctique se sont améliorées, d'une part, au rythme d'une reprise simultanée et plus générale des relations bilatérales globales entre Moscou et Pékin après l'annexion de la Crimée par la Russie.

Mais d'autre part, la Chine a également progressivement supplanté l'Europe en tant que principale source de financement des sites d'extraction d'hydrocarbures dans l'Arctique russe, notamment après l'imposition de sanctions anti-russes en 2014. Les fréquentes reconnaissances mutuelles de la compatibilité globale des plans d'exportation de pétrole et de gaz de Moscou avec la stratégie de sécurité énergétique de Pékin suggèrent qu'il est peu probable que la demande chinoise de pétrole et de gaz russes diminue dans un avenir proche. En outre, Pékin a exprimé son intérêt pour une exploration conjointe du potentiel logistique de la route maritime du Nord, une voie de navigation le long de la côte arctique de la Russie, qui devrait devenir navigable toute l'année en raison de la fonte rapide de la calotte glaciaire arctique.

Mais les politiques permissives de Moscou à l'égard de l'implication de la Chine dans la région constituent une déviation atypique, et assez récente, des axiomes traditionnels de la diplomatie arctique russe. Avant ses accommodements actuels avec Pékin, Moscou a longtemps tenté de protéger les affaires arctiques de l'ingérence des États non arctiques, principalement afin de créer des conditions politiques stables pour le développement des ressources arctiques de la Russie, mais aussi pour éviter que les tensions croissantes entre la Russie et les membres arctiques de l'OTAN ne compromettent le fragile environnement commercial de la région.

Le revirement initial de la politique russe envers la Chine dans l'Arctique a donc été aussi soudain qu'inattendu. Lorsque la Chine a demandé pour la première fois à rejoindre le Conseil de l'Arctique en tant qu'observateur permanent en 2007, la Russie a ouvertement fait pression contre la candidature de Pékin. Moscou n'a inversé sa position d'obstruction qu'en 2013, lorsque des dirigeants russes du secteur de l'énergie ont fait pression sur le gouvernement Poutine pour qu'il facilite davantage la coopération avec la Chine dans le secteur de l'énergie, vraisemblablement pour éviter que les exportateurs d'hydrocarbures russes ne développent une dépendance structurelle excessive à l'égard des marchés en déclin en Europe.

Après l'adhésion de la Chine au Conseil de l'Arctique en 2013, la coopération sino-russe en matière d'énergie s'est développée à un rythme rapide, la China National Petroleum Company ayant acquis une participation de 20 % dans le site arctique russe de Yamal LNG, égalant un investissement antérieur du géant pétrolier français Total. En 2014, et peut-être comme corollaire du soutien diplomatique subtil de la Chine à la Russie au sujet de l'Ukraine, la China National Petroleum Company et Gazprom ont conclu des négociations sur le "Power of Siberia", un accord gazier d'une valeur de 400 milliards de dollars. En 2015, le fonds public chinois Silk Road Fund a acquis une participation supplémentaire de 9,9 % dans Yamal LNG. Peu après, la China Import-Export Bank a ouvert une ligne de crédit d'urgence à Novatek, la société mère de Yamal LNG.

À la suite de ces acquisitions, la Chine est devenue l'acteur financier le plus important dans l'Arctique russe, plaçant les relations sino-russes dans l'Arctique sur une base économique solide. Mais ces dernières années, l'enthousiasme avec lequel les dirigeants russes avaient initialement accueilli le partenariat sino-russe dans la région s'est sensiblement émoussé. Cela est dû à trois évolutions distinctes, qui ont durablement modifié le calcul stratégique sous-jacent à la décision initiale de la Russie de faciliter l'entrée de la Chine dans l'Arctique.

Tout d'abord, à la suite des élections américaines de 2016, les législateurs de Washington ont commencé à considérer la collaboration sino-russe dans l'Arctique de manière plus sceptique, l'interprétant comme faisant partie d'une coalition d'équilibrage plus large dirigée contre « l'ordre international fondé sur des règles » dirigé par les États-Unis. Cela a perturbé le fragile équilibre entre les États riverains de l'Arctique, qui constitue toujours le fondement des institutions complexes de gouvernance de la sécurité dans l'Arctique. Les inquiétudes américaines posent un dilemme important aux dirigeants russes : bien que la coopération avec la Chine en matière d'extraction d'énergie soit importante pour Moscou, on peut s'attendre à ce que l'ambition stratégique globale du pays, qui consiste à protéger la région d'un conflit entre les États arctiques, l'emporte à long terme sur les intérêts pro-Pékin des magnats russes de l'énergie.

Deuxièmement, après la publication du "Livre blanc sur la stratégie arctique de la Chine", les observateurs russes ont commencé à exprimer plus fréquemment leurs inquiétudes quant à l'indépendance croissante de la diplomatie arctique chinoise. La Russie espère conserver sa position de partenaire principal de la Chine dans les affaires arctiques, mais la construction de deux nouveaux brise-glace chinois en 2020, qui ont éliminé la nécessité pour les navires chinois d'être accompagnés par la marine russe dans les eaux arctiques, pourrait avoir ravivé des craintes profondément ancrées chez les politiciens russes quant à une éventuelle perte d'influence dans la région.

Troisièmement, un certain nombre de projets d'infrastructure le long de la route maritime du Nord, dont le financement avait été promis par Pékin dans le passé, ne se sont toujours pas concrétisés, ce qui suggère peut-être que les dirigeants chinois ont changé d'avis sur la viabilité future du transport maritime de marchandises le long des côtes arctiques. En dépit de la rhétorique ambitieuse qui l'entoure, le concept de "route de la soie polaire" inventé par Poutine et Xi en 2017 n'a pas encore tenu ses promesses.

La conjonction de ces trois développements a rendu toute nouvelle expansion de la coopération sino-russe dans l'Arctique moins attrayante du point de vue de Moscou, et a entraîné une réticence de la part des deux pays à transformer leurs relations arctiques en une alliance à part entière. Si les sanctions occidentales contre la Russie sont levées à l'avenir, Moscou pourrait, en l'absence d'une telle alliance, revenir à une variante plus jalouse de sa politique envers la Chine dans l'Arctique. Dans sa quête pour devenir un acteur important de l'Arctique, Pékin devra donc progressivement relâcher sa dépendance à l'égard du soutien russe et diversifier ses liens avec les autres États arctiques.

À bien des égards, cet élan a déjà été identifié et mis en œuvre par les décideurs chinois, qui ont diversifié ces dernières années le portefeuille d'investissements du pays dans l'Arctique. En 2016, par exemple, la Chine a permis une normalisation des relations diplomatiques avec la Norvège, donnant à Oslo l'occasion de négocier un accord de libre-échange avec Pékin. La Chine a également investi massivement dans la production d'énergie géothermique islandaise, et les entreprises d'État chinoises ont financé de multiples projets de bioraffinerie en Finlande. Au Groenland, les investissements des entreprises chinoises s'élèvent désormais à environ 12 % du PIB local, les flux financiers étant principalement dirigés vers le secteur minier de l'île, de plus en plus rentable.

En raison de la diversification progressive de ses liens économiques avec la région, ainsi que de la réduction de sa dépendance structurelle vis-à-vis de Moscou, la Chine pourrait donc être en bonne voie de réaliser son objectif de devenir une puissance arctique indépendante et influente.

Si les États riverains de l'Arctique veulent arrêter ou inverser cette trajectoire, ils devraient tenter de le faire en recourant à une série d'outils diplomatiques qui sont déjà à leur disposition collective. Les investissements chinois dans les secteurs sous-développés de l'Arctique russe, du Groenland ou de l'Islande pourraient, par exemple, être remplacés par des fonds provenant d'autres partenaires. Si nécessaire, les membres permanents du Conseil de l'Arctique pourraient rapidement révoquer le statut d'observateur permanent de la Chine. Les avantages incontestables des États arctiques à exercer un contrôle militaire sur la région continueront probablement à dissuader les États non arctiques de tenter de modifier l'ordre de sécurité régional.

Il est toutefois douteux qu'une expulsion de la Chine de l'Arctique soit réellement dans l'intérêt des États arctiques. La menace la plus pressante pour la sécurité de l'Arctique aujourd'hui est la dégradation de l'environnement causée par le changement climatique d'origine humaine, et la Chine, qui est responsable de 29% des émissions de carbone de la planète, détient la clé de toute résolution potentielle de la crise environnementale de l'Arctique.

S'il est important que les États de l'Arctique continuent d'affirmer leurs prérogatives souveraines, il est tout aussi crucial pour ces États de permettre un élargissement progressif de l'éventail des parties prenantes de l'Arctique face au changement climatique, et de permettre que les impacts mondiaux de la fonte de l'Arctique soient traités dans un cadre représentatif au niveau mondial.

Ajouter un commentaire

Anti-spam