La Pologne peut-elle sortir de l'UE? Non!

Résumé : Les tensions entre le gouvernement polonais et l'Union européenne ont suscité des spéculations sur un éventuel "Polexit". Sylvain Zeghni écrit que, bien qu'il n'existe aucun mécanisme permettant d'expulser un État membre, l'inaction risque de saper le cadre juridique de l'UE et de pousser le principe d'intégration différenciée à ses limites.

L'arrêt rendu le 7 octobre par la Cour constitutionnelle polonaise a provoqué une onde de choc dans toute l'Union européenne. Les juges ont déclaré que la constitution polonaise avait la primauté sur certains domaines clés du droit communautaire, notamment la disposition qui oblige les États membres à prendre les "mesures appropriées" pour remplir leurs obligations en vertu du droit communautaire. Cette décision judiciaire sans précédent remet en cause le fondement même de l'UE en tant que communauté de droit, et son ampleur est encore en cours d'évaluation à Bruxelles. Entre-temps, les législateurs et les universitaires se demandent si l'avenir de la Pologne se trouve à l'intérieur ou à l'extérieur de l'UE. Est-ce le début du "Polexit" ?

Les experts juridiques allemands suggèrent que la sortie est la seule conséquence logique, car la décision du tribunal rend effectivement la constitution polonaise incompatible avec les traités de l'UE, et il est probable que ni l'un ni l'autre ne seront réécrits. Ces avertissements ont été repris par la plus grande faction du Parlement européen, le Parti populaire européen (PPE), et par le ministre français des affaires européennes, Clément Beaune. L'opposition polonaise, dirigée par l'ancien président du Conseil de l'UE Donald Tusk, a adopté cette rhétorique et organisé des manifestations de masse dans tout le pays.

Ce discours sur la sortie soulève la question de savoir comment cela pourrait se dérouler. Les traités de l'UE ne connaissent aucun mécanisme juridique permettant d'expulser un État membre. La seule façon de quitter l'Union est une sortie en vertu de l'article 50. Le gouvernement polonais, cependant, en rejette l'idée même. Conscients du soutien massif de l'opinion publique en faveur de l'adhésion à l'UE et de ses avantages financiers, les dirigeants du parti Droit et Justice au pouvoir ont catégoriquement exclu un retrait de l'UE.

En principe, l'UE pourrait tester son arsenal pour provoquer le retrait d'un État membre. À cette fin, le bazooka de l'UE est l'article 7 qui, en résumé, permet de suspendre les droits de vote si un État membre enfreint "les principes sur lesquels l'UE est fondée". Si l'UE a déjà chargé le canon lors du lancement de la procédure en 2017, le déclenchement reste bloqué tant que la Hongrie se range du côté de son frère d'armes polonais sur ces questions d'intérêt commun.

Une pression plus immédiate pourrait être exercée en retenant la part de la Pologne dans le fonds de relance Covid-19, qui s'élève à environ 57 milliards d'euros. Cela porterait un coup sérieux aux plans budgétaires du gouvernement polonais, peut-être suffisamment pour que la Cour constitutionnelle, motivée par des considérations politiques, change d'avis. Mais la Commission a hésité à envenimer la situation, car Varsovie pourrait riposter en utilisant son droit de veto pour contraindre l'UE à l'immobilisme.

Ce que The Economist appelle un "dirty remain", en référence aux différentes options de sortie "dure" ou "douce", est bien plus probable que le Polexit. Plutôt que de quitter l'Union, le gouvernement polonais chercherait alors à la remodeler de l'intérieur. En principe, cette approche n'est pas nouvelle, mais Varsovie a l'intention de réécrire les règles de procédure pour y parvenir.

Par le passé, plusieurs États membres ont demandé et obtenu un traitement spécial dans des secteurs spécifiques. Par exemple, le Royaume-Uni a obtenu son fameux rabais budgétaire et le Danemark s'est vu accorder des dérogations dans des domaines politiques entiers de l'Union économique et monétaire et de la justice et des affaires intérieures. L'Union européenne comptant 27 États membres aux préférences politiques, aux ambitions et aux visions différentes, la différenciation de la profondeur et de la portée de l'intégration est souvent considérée comme une nécessité pragmatique pour faire avancer l'intégration européenne. La décision du tribunal n'indique toutefois pas un mécontentement à l'égard de certaines politiques européennes. Elle souligne plutôt le rejet catégorique par le gouvernement polonais des principes fondateurs de l'UE.

Une autre différence essentielle réside dans le fait que, jusqu'à présent, les États membres ont fait leur choix dans les limites des règles et procédures de l'UE et ont obtenu des dérogations légales après des négociations au sein du Conseil de l'UE. Pendant des années, la Pologne a défié ouvertement le droit communautaire et s'est octroyé des dérogations dans des domaines aussi techniques que la réglementation des mines de charbon, ainsi qu'en ce qui concerne des aspects plus fondamentaux de l'intégration européenne, comme l'État de droit ou la protection des minorités telles que la communauté LGBTQ et les migrants.

La recherche académique qualifie ces cas de non-respect délibéré et durable du droit communautaire de différenciation de fait. À ce jour, il n'y a eu que quelques cas, pour la plupart inoffensifs, dans lesquels des États membres ont traité le droit communautaire comme un restaurant libre-service. Il existe même des arrangements tolérés, comme le refus de la Suède d'adopter l'euro alors qu'elle y était légalement tenue. Mais la Pologne, et par extension la Hongrie, semblent avoir pleinement adopté cette pratique, testant les limites de l'UE en remettant en cause ses fondements mêmes.

La procédure de l'article 7 étant bloquée, et ni l'imposition d'amendes ni les menaces de retenue de fonds n'ayant eu d'effets dissuasifs suffisants, Varsovie est susceptible de poursuivre son programme nationaliste au sein de l'UE. Si le Brexit a montré que le départ même d'États membres clés et la contestation subséquente depuis l'étranger sont gérables, l'érosion du droit européen et les défis incessants à l'autorité de la Commission depuis l'intérieur constituent une menace sérieuse pour l'Union.

Si l'UE ne parvient pas à étouffer la dernière insurrection de Varsovie contre la suprématie du droit communautaire et donne l'impression que les États membres peuvent faire ce qu'ils veulent, elle risque la contagion et de perdre le contrôle de son cadre juridique. Si d'autres cours suprêmes nationales ont déjà contesté le droit communautaire, elles se sont toujours limitées à des textes législatifs spécifiques plutôt qu'à un balayage complet. Mais la menace d'une résurgence du nationalisme, qui est sans doute à l'origine des actions de la Pologne, est également très réelle dans d'autres États membres.

Pourtant, dans l'incapacité d'expulser les États membres récalcitrants, un traitement sévère pourrait déclencher des effets indésirables. Construite sur le principe de la prise de décision à l'unanimité, les fossés profonds entre les États membres peuvent paralyser la capacité de l'UE à élaborer des politiques en période de graves défis mondiaux tels que le changement climatique. En définitive, l'UE devra trouver un équilibre entre l'objectif de rester une entité politique fonctionnelle et la tâche tout aussi importante de réprimer les comportements illibéraux et illégaux parmi ses membres.

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