L'UE un nouveau départ ?

Résumé : La réponse de l'UE à l'invasion de l'Ukraine par la Russie a été sans précédent, tant par sa rapidité que par son ampleur. Sylvain Zeghni écrit qu'en agissant de manière décisive, les dirigeants de l'UE ont fixé un nouveau cap pour le processus d'intégration.

Il est difficile de surestimer ce que l'UE doit à l'Ukraine et à son président Volodymyr Zelensky. Leur défense héroïque et leur détermination face à l'invasion par la Russie, ainsi que leur attachement à des valeurs qui sont depuis longtemps considérées comme essentielles à la mission de l'UE, ont donné à cette dernière la motivation et le courage de se redresser.

La crise ukrainienne a d’ores et déjà à la fois souligné la nécessité et renforcé la volonté de l'UE de défendre ses propres valeurs et intérêts. Les actions menées par l'UE au cours des dernières semaines ont été applaudies par beaucoup comme étant inhabituellement rapides, ambitieuses et efficaces. Mais elles laissent également présager des changements beaucoup plus fondamentaux et à long terme dans la conception que l'UE a d'elle-même et dans ses structures institutionnelles et politiques et mettent en évidence l'émergence de choix controversés à faire.

L'UE n'est pas novice en matière de crise. Les quinze dernières années ont vu une succession de défis existentiels pour l'UE qui sont bien documentés. Le refrain de ces crises est désormais bien connu : l'UE est lente à réagir, sa réponse se caractérise d'abord par des désaccords internes et seulement en cas d'urgence par des solutions juridiques et politiques créatives - plus ou moins réussies.

C'est particulièrement vrai dans le domaine des affaires extérieures, où l'UE est paralysée par l'exigence de l'unanimité et la grande variété des intérêts des États membres, ce qui permet aux acteurs internes et externes de monter les États membres les uns contre les autres.

Au cours du dernier week-end de février, l'UE s'est métamorphosée : elle a abandonné son image d'acteur mondial réticent qui se concentre sur la diplomatie et le pouvoir normatif, pour s'affirmer comme un acteur capable de protéger rapidement et efficacement ses intérêts stratégiques à court et à long terme. Ce nouveau rôle géopolitique de l'UE s'accompagne toutefois d'un certain nombre d'implications qui vont - indiscutablement et irréversiblement - changer l'UE à long terme.

Une réponse sans précédent

Cette transformation de l'UE en un acteur géopolitique, capable de réfléchir et d'agir en fonction de ses intérêts stratégiques sur son territoire et à l'étranger, ne s'est évidemment pas faite du jour au lendemain. Sa trajectoire est plus longue, et il faudra des décennies pour la mener à sa conclusion logique. Mais ce dernier week-end de février, et les semaines qui l'ont suivi, ont accéléré le processus de manière spectaculaire.

Les appels à l'UE pour qu'elle devienne un acteur géopolitique plus fort, ou pour qu'elle renforce son autonomie stratégique ou sa souveraineté, existent depuis quelques années. L'article de Luuk van Middelaar paru dans 2021 pour le Groupe d'études géopolitiques, par exemple, souligne la profonde transformation qu'exigerait un virage vers une UE géopolitique, définissant avec justesse une telle évolution comme "douloureuse mais libératrice".

Emmanuel Macron souligne depuis des années la nécessité de garantir la capacité de l'UE à agir en l'absence du soutien de son partenaire traditionnel outre-Atlantique, un appel réitéré chaque fois que l'UE se retrouve dépendante d'acteurs extérieurs pour l'accès à des produits vitaux - qu'il s'agisse de biens de haute technologie, de combustibles fossiles, de vaccins ou d'équipements de protection individuelle. L'UE a commencé à agir dans ce domaine, avec des initiatives allant d'un fonds massif pour relancer la production de micro-puces à une interdiction temporaire des exportations de vaccins, en passant par un investissement de 300 milliards d'euros en Afrique par le biais du programme Global Gateway.

C'est toutefois en réponse à l'invasion de l'Ukraine par la Russie que l'Union européenne a réagi avec une rapidité et une ambition jusqu'alors inconnues. En quelques jours, des décennies de tabous ont été surmontées, tant au sein des États membres que dans le cadre de l'action extérieure de l'UE. Les décisions prises sont bien connues : l'exclusion de sept banques russes du réseau SWIFT, l'imposition de limites à la Banque centrale russe, des sanctions à l'encontre d'un certain nombre d'oligarques et d'hommes politiques liés à Poutine, le blocage des chaînes de médias russes parrainées par l'État, le déboursement de 450 millions d'euros de la Facilité européenne de soutien à la paix pour offrir des armes létales à l'Ukraine (en plus des engagements des États membres dans ce domaine), l'engagement de réduire de 75 % la dépendance au gaz russe d'ici à la fin de 2022, l'invocation de la directive sur la protection temporaire et l'ébauche d'un plan de redressement de l'Ukraine.

De même, les discussions de haut niveau laissent entrevoir un nouveau programme ambitieux de transition énergétique (appelé RePower EU), qui comprendrait une mutualisation de la dette à hauteur de 200 milliards d'euros afin de garantir l'autonomie stratégique de l'UE en matière militaire et énergétique. Il est également question de modifier les règles d'endettement de l'Union et les normes relatives aux aides d'État afin de faciliter cette transition vers le renforcement de la capacité militaire de l'UE et la réduction de la dépendance de l'UE vis-à-vis du pétrole et du gaz.

Un nouveau départ

Qu'est-ce que cela signifie pour l'UE d'aujourd'hui et à plus long terme ? On peut dire que la réponse de l'UE à l'invasion russe préfigure des changements fondamentaux dans sa nature. Un premier changement concerne l'objectif de l'UE. Depuis une dizaine d'années, on se pose beaucoup de questions sur l'utilité de l'UE. Si sa mission de "paix et de prospérité" a pu galvaniser le soutien des élites et des citoyens au cours des quatre premières décennies d'intégration, elle n'est plus crédible.

Quel est donc l'intérêt de l'UE ? Pourquoi les États membres et les citoyens supporteraient-ils les coûts (perçus et réels) de l'intégration dans les décennies à venir ? Nous avons maintenant une nouvelle réponse à cette question fondamentale : l'intérêt de l'UE est de protéger les intérêts géopolitiques stratégiques de ses États membres et de ses citoyens, que ce soit dans le contexte du changement climatique ou dans ses relations avec d'autres puissances mondiales, y compris la protection contre les menaces militaires. On peut s'attendre à ce que l'UE en fasse grand cas dans les années à venir : la création d'une nouvelle raison d'être qui favorise sa légitimité, façonne ses structures internes et permet à ses États membres et à ses citoyens de se rassembler autour du drapeau bleu aux étoiles jaunes.

Mais cette nouvelle raison d'être s'accompagne aussi, inévitablement, de réformes institutionnelles. Si l'UE veut être un acteur géopolitique stratégiquement astucieux, ses rouages internes doivent être modifiés. Nous pouvons déjà voir les premiers pas dans cette direction - une deuxième façon dont le tournant géopolitique de l'UE est en train de la changer. Emmanuel Macron a réussi à se positionner comme le cerveau politique stratégique de l'Union européenne, à la fois en raison de son rôle d'interlocuteur avec Poutine et Zelensky, mais surtout parce que sa vision géopolitique de l'Europe a été pleinement justifiée par les actions de Poutine. Le fait que l'invasion de la Russie ait coïncidé avec la présidence française du Conseil, y compris un Conseil européen très médiatisé à Versailles, n'a fait que renforcer le président français. Au-delà de Macron, il faut dire que la Commission a excellé dans le sillage de l'invasion russe : ses initiatives politiques ont été ambitieuses et innovantes, le rôle public d'Ursula von der Leyen - s'il n'a pas toujours été prudent - a été évident et, surtout, elle a une fois de plus profité d'une crise pour réfléchir à l'avenir de manière stratégique. Tout comme dans le contexte du paquet "Next Generation EU", le paquet "RePower EU" proposé parvient à mettre à disposition une somme d'argent considérable pour les projets stratégiques de la Commission.

Dans le paquet "Next Generation EU", les 750 milliards d'euros disponibles pour la relance économique après Covid-19 ne peuvent être utilisés que pour l'écologisation ou la numérisation des économies des États membres. Le paquet RePower EU proposé, de même, offre des sommes importantes pour des projets transnationaux qui soit rendent l'UE plus verte (et, ce faisant, moins dépendante du pétrole et du gaz extérieurs), soit renforcent sa capacité militaire. La Commission, ici, distribue les fonds et fixe les conditions de leur utilisation. Ce faisant, elle est parvenue à intégrer la transition économique la plus douloureuse que l'UE a jamais rencontré - vers une économie durable - dans la réponse de l'UE à Covid-19 et à l'invasion de l'Ukraine par la Russie.

Ce que cela suggère, entre autres choses, c'est la capacité et la volonté de la Commission de réfléchir de manière stratégique et à long terme à l'orientation et aux défis du projet d'intégration européenne. L'augmentation de la visibilité d’Emmanuel Macron et de la Commission s'accompagne d'une diminution du pouvoir des autres acteurs institutionnels, notamment Charles Michel (le président du Conseil européen) et le Parlement européen, dont le rôle dans la plupart des questions extérieures est limité, et qui a été relégué au rang d'acteur très visible mais principalement symbolique plutôt que d'institution fortement impliquée dans la prise de décisions.

Une troisième façon dont l'invasion de la Russie a accéléré les changements dans le fonctionnement interne de l'UE est qu'elle signale l'importance accrue de l'argent (par opposition au droit) comme moyen de "faire" l'intégration européenne. Nous enseignons à nos étudiants que l'UE est, avant tout, un ordre juridique : les objectifs de l'intégration européenne sont atteints en les rendant juridiquement exécutoires au sein des systèmes constitutionnels nationaux, en liant les États membres à leurs engagements pris dans les traités.

Cependant, au cours des dernières années, nous avons assisté à une augmentation rapide de l'utilisation de l'argent pour faire respecter les objectifs de l'UE - allant des exigences de conditionnalité dans son budget, à l'introduction d'objectifs substantiels tels que l'écologisation dans le fonds européen Next Generation, et à une augmentation du nombre de fonds différents disponibles pour résoudre les problèmes de l'UE - que ce soit dans le contexte de la migration, de l'énergie ou de la production de micro-puces.

Il s'agit d'un changement fondamental pour le projet d'intégration, qui a donné lieu à des plaintes pour chantage économique et néocolonialisme, mais aussi à des éloges pour la diversification de ses outils d'application et pour sa créativité dans la défense de ses objectifs. Quel que soit le point de vue adopté, un aspect est clair : l'UE a compris que si certaines de ses ambitions - le marché intérieur en est l'exemple évident - peuvent être réalisées par le droit, d'autres - la gestion des réfugiés, les questions d'État de droit, l'autonomie stratégique - nécessitent une autre approche.

Ce rôle de l'argent dans l'application des objectifs de l'UE (ou, plus cyniquement, dans l'achat de la conformité) n'est bien sûr pas nouveau (le budget de la politique agricole commune s'élève à 55 milliards d'euros par an). Ce qui est nouveau, c'est que les défis et les projets les plus importants de l'UE dans les décennies à venir - son "Green Deal" et sa stratégie géopolitique - ne seront pas réalisés par le droit mais par l'argent. Cela aura inévitablement un impact sur la perception que l'UE a d'elle-même et sur notre compréhension du rôle du droit dans le processus d'intégration.

Ce que nous pouvons attendre au niveau européen, c'est une période de consolidation et d'institutionnalisation lente de ces changements sismiques que l'invasion de l’Ukraine a déclenchés dans l'UE. Les changements évoqués ci-dessus ne se produiront pas du jour au lendemain, mais ils semblent inévitables. D'autres changements tout aussi inévitables sont à prévoir pour répondre au nouveau rôle géopolitique de l'UE : un recours accru à la conditionnalité, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur ; une diminution du droit de veto des États membres dans certains aspects des affaires extérieures ; et le recours à la mutualisation (temporaire et plafonnée) de la dette pour répondre aux crises et susciter des changements systémiques dans les sociétés et les économies des États membres et des pays tiers.

Nouveaux conflits

La naissance de l'UE en tant qu'acteur géopolitique s'accompagne toutefois de défis. Le principal de ces défis est le fait qu'il oblige l'UE à s'engager dans des questions et des choix controversés qu'elle a préféré éviter pendant des décennies. En fait, la stratégie de l'UE consistant à exprimer ses préoccupations et à se concentrer sur la diplomatie dans son action extérieure est le résultat d'un profond malaise au sein de l'UE et de ses États membres concernant l'utilisation et le langage du pouvoir, d'un engagement à éviter l'action militaire et d'une réticence à s'engager dans des conflits mondiaux. Une UE géopolitiquement astucieuse ne peut plus se permettre cette position, ce qui fait resurgir des questions existentielles dont les réponses sont de la dynamite politique et ont le potentiel de créer une grande division entre les États membres et les citoyens.

La première de ces questions concerne la militarisation de l'UE. L'engagement du chancelier Scholz de consacrer 100 milliards d'euros à l'armée allemande, l'utilisation des fonds de l'UE pour distribuer des armes létales dans les conflits militaires et les appels à l'autonomie militaire, y compris une éventuelle armée européenne combinant les ressources des États membres, ont un sens géopolitique : cela renforce l'influence de l'UE à l'extérieur et - en cas de besoin - son potentiel de défense.

Mais cela entraîne également des questions profondément problématiques sur le contexte approprié pour le recours à la force, les conditions de déploiement de l'armée, les obligations mutuelles entre les États membres et, fondamentalement, cela suppose une volonté de tuer - littéralement - pour les intérêts stratégiques de l'UE. Elle fait entrer l'UE, d'un seul coup, dans une dynamique mondiale qui est volatile, imprévisible et qui favorisera les conflits politiques - à la fois à l'extérieur, mais aussi, ce qui est peut-être plus problématique, à l'intérieur de l'UE. En d'autres termes, la militarisation de l'UE est une composante essentielle de sa position géopolitique, mais elle risque de nuire à sa cohésion interne.

La deuxième question difficile à laquelle l'UE doit faire face concerne sa transition énergétique. La dynamique politique semble nous conduire à un endroit qui nécessite une désintoxication rapide et complète du gaz et du pétrole russes, qui se traduira vraisemblablement (et espérons-le) par une désintoxication d'autres pays à la politique intérieure douteuse. Si le Green Deal prévoit un investissement massif dans les énergies durables et renouvelables, cette stratégie ne semble pas pouvoir soutenir la transition de l'UE à court et moyen terme.

Au lieu de cela, ce qui risque de se produire, c'est une dépendance croissante à l'égard des ressources propres de l'UE, notamment les centrales au charbon polluantes, le gaz de schiste et l'énergie nucléaire. Des commentateurs ont déjà souligné que des groupes de pression réclament une inversion des règles de l'UE en matière de biodiversité et d'objectifs d'émissions en échange d'une "autonomie stratégique" en matière de production énergétique et alimentaire. Une UE géopolitique - qui veut être aussi indépendante que possible des acteurs extérieurs pour protéger sa marge de manœuvre - aura probablement un coût, du moins à court et moyen terme, pour ses ambitions climatiques. Ce n'est qu'un exemple d'un compromis plus large, dans lequel la stratégie géopolitique aura tendance à entrer en conflit avec les objectifs internes de l'UE, ce qui pourrait conduire à des conflits difficiles et insolubles au sein de l'UE.

Une troisième question problématique qui émerge de la démarche géopolitique de l'UE est plus existentielle. Il est difficile d'avoir une stratégie extérieure sans d'abord comprendre l'identité interne de l'UE : quels sont ses défis, ses objectifs, ses besoins et ses aspirations ? Qu'est-ce que l'UE protège stratégiquement ? Comme l'a souligné Loïc Azoulai, nous pouvons déceler une tension entre deux visions très différentes de ce que l'UE tente de protéger à travers son rôle géopolitique.

L'une de ces visions est excluante, se concentrant sur un insaisissable "mode de vie européen", une imagerie et un langage de plus en plus utilisés pour excuser ou masquer des intuitions xénophobes et provinciales, souvent un produit des changements rapides - en termes économiques, sociaux et culturels - auxquels l'intégration européenne a contribué. Cette vision presque autarcique de l'identité de l'UE voit son émergence géopolitique comme un instrument défensif : quelque chose qui lui permettra de patrouiller avec plus de force la frontière entre "nous" et "eux".

Une deuxième vision de l'identité de l'UE est plus inclusive et considère la géopolitique de l'UE comme un instrument qui défend certaines valeurs démocratiques, une certaine vision de ce qui constitue une société décente, à protéger si possible en coopération avec des partenaires partageant les mêmes idées. Si cette seconde vision de l'UE est clairement présente à l'esprit de M. Zelensky lorsqu'il appelle l'UE à intensifier ses efforts pour aider l'Ukraine, et sur les lèvres de Mme von der Leyen lorsqu'elle affirme que "la force du droit l'emportera sur la force des armes", il s'agit d'une tension qui refera inévitablement surface dans les années à venir. Surtout, bien sûr, lorsque le défi extérieur auquel l'UE est confrontée n'est pas aussi barbare que les actions de Poutine, qui ne laissent pas de place à la polarisation interne des États membres ni à une fracture du soutien de l'opinion publique à une action décisive.

Cette question existentielle sur ce que l'UE protège, après tout, révèle l'émergence au niveau européen d'une tension qui a dominé la politique intérieure dans toute l'UE (et même dans le monde) pendant un certain nombre d'années, dont le règlement et la résolution nécessitent des institutions fortes et démocratiques ainsi qu'un soutien composé d'une société civile engagée et d'une sphère publique sophistiquée, toutes choses qui sont - pour le moment - au mieux naissantes au niveau européen. Le tournant géopolitique de l'UE risque donc d'attiser les tensions existantes et existentielles au sein des sociétés européennes.

L'invasion de l'Ukraine par la Russie sera sans doute considérée comme un tournant dans l'histoire de l'UE : le moment où elle s'est tournée vers l'extérieur et s'est transformée en un acteur capable de protéger efficacement ses intérêts stratégiques dans différents domaines, grâce à un large arsenal de moyens réglementaires, politiques, économiques et militaires. Il s'agit d'un changement de nature de l'UE qui ne doit pas être sous-estimé et qui offre de nombreuses opportunités, nécessitant une série de reconfigurations institutionnelles importantes, mais aussi, inévitablement, mettant en avant des questions controversées que l'UE a (peut-être sagement) pris soin d'éviter dans le passé.

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