Comment l'UE peut-elle lutter contre le recul de la démocratie dans ses États membres ?

Résumé : La question du recul de la démocratie dans les États membres de l'UE a fait l'objet d'une attention considérable ces dernières années, mais la manière dont les institutions de l'UE doivent réagir est loin d'être claire. Sylvain Zeghni propose un cadre pour comprendre et aborder le problème, fondé sur le principe d'une "intégration différenciée".

Les récents événements en Hongrie et en Pologne ont placé la question du recul démocratique au centre des débats politiques et universitaires sur la nature et l'avenir de l'Union européenne. Le recul démocratique consiste, pour un gouvernement en place, à s'éloigner des valeurs démocratiques telles que l'État de droit et les droits de l'homme afin de réduire le pluralisme et de limiter la critique et l'opposition, passant ainsi d'un régime démocratique à un régime autocratique.

Les États engagés dans un processus de régression démocratique sapent progressivement trois composantes essentielles de la démocratie : premièrement, un système électoral suffisamment libre et équitable pour permettre l'alternance pacifique au pouvoir de différents partis proposant des politiques alternatives ; deuxièmement, le respect des droits civils et politiques intrinsèques à un tel processus démocratique, tels que la liberté d'expression et d'association ; et troisièmement, des institutions juridiques et judiciaires suffisamment indépendantes et intègres pour défendre ces processus et ces droits contre les pressions visant à les biaiser en faveur du pouvoir en place.

Pourquoi est-il important que l'UE agisse contre les États en régression démocratique ?

Le caractère démocratique des États membres de l'UE a une importance intrinsèque et instrumentale pour le fonctionnement légitime et efficace de l'UE. La démocratie des États membres a une valeur intrinsèque pour la légitimité non seulement de l'attribution de compétences à l'UE, mais aussi pour la légitimité de ses décisions et de leur mise en œuvre, qui impliquent l'assentiment des gouvernements élus et des membres du Parlement européen, d'une part, et des parlements nationaux qui transposent les mesures de l'UE dans la législation nationale, d'autre part.

L'implication des États en retard ou en régression sur le plan démocratique dans le processus décisionnel de l'UE compromet et remet en question la qualité démocratique de l'UE. Ces États ne sont pas en mesure de représenter équitablement leurs citoyens dans le processus décisionnel de l'UE et peuvent fausser les votes déterminant les politiques de l'UE tant au Conseil qu'au Parlement européen. Par conséquent, l'implication des États en retrait aggrave le déficit démocratique notoire de l'UE. De plus, l'UE elle-même est complice de ce déficit tant qu'elle tolère et même finance ces gouvernements.

La démocratie apporte également un soutien instrumental aux objectifs fondamentaux de l'UE que sont la paix et la prospérité. Les États démocratiques ont tendance à ne pas se faire la guerre et à coopérer aux initiatives de consolidation de la paix. Les régimes de retour à la démocratie au sein de l'UE peuvent affaiblir cet engagement. En ce qui concerne la prospérité et le bien-être, le recul démocratique menace la coopération européenne dans un certain nombre de domaines essentiels, notamment en raison des craintes de corruption et de non-application impartiale du droit communautaire. Par exemple, il est à craindre que les fonds structurels de l'UE soient systématiquement détournés en Hongrie pour favoriser le parti au pouvoir.

Justifier l'action de l'UE sur des bases pluralistes constitutionnelles

Certains soutiennent que l'action de l'UE n'est défendable que sur des bases fédérales, avec un rôle proactif pour les institutions supranationales de l'UE, en particulier la Commission européenne et la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), potentiellement soutenues par une nouvelle "Commission de Copenhague". Ils considèrent que le recul démocratique est particulièrement révélateur des faiblesses du pluralisme constitutionnel.

Ils notent comment certaines caractéristiques intergouvernementales de la gouvernance de l'UE, telles que la nécessité d'un consensus au Conseil pour déclencher l'article 7 ou la façon dont les groupes de partis au Parlement européen fonctionnent comme des coalitions de partis nationaux, ont affaibli la réponse de l'UE au recul démocratique. Ils considèrent que le pluralisme constitutionnel permet également aux régimes de recul démocratique de résister aux actions de l'UE à leur encontre, en contestant les jugements défavorables de la CJUE ou les actions de la Commission à leur encontre comme étant ultra vires ou invalides.

De même, ils considèrent que l'intégration différenciée offre un mécanisme par lequel ces régimes pourraient chercher à se soustraire à l'engagement de respecter les normes démocratiques énumérées à l'article 2 comme conditions préalables à l'adhésion à l'UE. Cependant, un cadre pluraliste constitutionnel est incompatible avec le recul démocratique et ne justifierait pas l'exclusion de certains aspects de l'article 2 du traité de l'UE comme une forme légitime d'intégration différenciée. Au contraire, sa raison d'être découle des normes démocratiques mêmes que les régimes en recul démocratique cherchent à restreindre : à savoir, la nécessité de contrôles et d'équilibres pour garantir l'égalité de préoccupation et le respect des droits à la voix et à la considération de tous les membres de la communauté politique, dans ce cas l'UE.

En fait, une approche pluraliste constitutionnelle offre une justification théoriquement cohérente de l'action de l'UE contre ces régimes. Notre défense de cette approche se fonde sur une vision largement confédérale et ce que l'on a appelé une vision "démoicratique" de l'UE. Le point de vue démoicratique note que le niveau supranational présente de forts aspects intergouvernementaux et qu'il s'agit d'une forme d'autorité partagée entre les parties constituantes qui "gouvernent ensemble mais pas comme un seul homme". Nous soutenons que le pluralisme constitutionnel peut fournir un soutien théorique à de tels comptes.

Quatre critères pour l'action de l'UE contre le retour en arrière

Il découle de notre argument normatif que pour être légitime, une action de l'UE contre un État membre en retard doit remplir quatre critères. Premièrement, l'action doit éviter d'être accusée d'être une imposition arbitraire, qui ne consulte pas les opinions et les intérêts des États membres et de leurs citoyens, ou qui n'est pas responsable devant eux. Par conséquent, la Commission européenne et la CJUE ne devraient pas être les organes qui donnent leur avis sur l'opportunité d'une action de l'UE. Le processus devrait plutôt être soumis à l'autorité d'un organe capable de représenter de manière crédible le pluralisme des États membres et de rendre des comptes au Conseil. Il devrait également impliquer des acteurs de la société civile et de l'opposition au sein de l'État membre visé.

Deuxièmement, l'identification de toute défaillance démocratique doit être entreprise de manière impartiale, qui s'applique de manière égale et cohérente à tous les États membres. Pour remplir cette condition, le contrôle doit émaner d'un organisme indépendant. T

roisièmement, les sanctions doivent être proportionnées au degré de recul et fonctionner selon une échelle prédéterminée.

Quatrièmement, les sanctions doivent viser le gouvernement plutôt que l'ensemble de la population. Le respect de ces critères réduit la probabilité que l'UE soit accusée à son tour d'outrepasser ses compétences juridiques et sa capacité démocratique.

 

Intégration à valeur différenciée

Pour répondre aux premier et deuxième critères, nous suggérons de modifier et de développer les projets de la Commission européenne concernant un nouveau cycle annuel d'examen de l'État de droit et sa proposition de règlement conjoint du Parlement européen et du Conseil visant à protéger le budget de l'UE contre les "déficiences généralisées en matière d'État de droit dans les États membres". Pour répondre aux troisième et quatrième critères, nous proposons ce que nous appelons l'intégration différenciée par la valeur. Il s'agit d'une forme de "coopération réduite" justifiée par le manque de capacité d'un État membre à satisfaire à une ou plusieurs des trois exigences minimales d'une démocratie constitutionnelle fonctionnelle exposées ci-dessus.

Deux types d'intégration à valeur différenciée - l'arrêt du versement des fonds de l'UE et le retrait des droits de vote au Conseil - sont possibles. Premièrement, l'UE pourrait appliquer des exigences de conditionnalité à la réception des fonds européens. Cette proposition s'inscrit dans le droit fil des récentes mesures prises par l'UE pour introduire une certaine conditionnalité en ce qui concerne le décaissement des fonds européens dans le contexte de son cadre financier pluriannuel et du fonds Covid-19. Deuxièmement, l'UE pourrait supprimer certains droits de vote au sein du Conseil. Ensemble, ces deux types d'intégration à valeur différenciée devraient permettre à l'UE de mieux résister aux États membres récalcitrants.
 

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