Changement de la diplomatie de l'Union Africaine

Résumé : À l'occasion du 20e anniversaire de l'entrée en vigueur de l'Acte constitutif de l'Union africaine, Sylvain Zeghni revient sur la diplomatie, la vision et les changements de paradigme qui ont permis sa création, ainsi que sur les différences entre cette époque et l'Union actuelle.

Il y a un peu plus de 20 ans, un événement remarquable s'est produit. Les chefs d'État africains se sont mis d'accord sur la création d'une nouvelle institution africaine à l'échelle du continent pour remplacer l'Organisation de l'unité africaine (OUA), un organisme qui était connu comme un "club de dictateurs". Sous la direction énergique de trois dirigeants africains, chacun ayant son propre programme, la classe dirigeante du continent a été amenée à une nouvelle compréhension de la sécurité et de la coopération continentales, même si ce n'était que sur le papier. Le Sud-Africain Thabo Mbeki, le Libyen Mouammar Kadhafi et le Nigérian Olusegun Obasanjo, grâce à une diplomatie habile et, il faut le dire, l'argent  de Kadhafi, ont façonné une nouvelle organisation africaine dont les prémisses étaient radicalement différentes de l'OUA.

Plus généralement, la première décennie du 21e siècle a été une période stimulante pour la politique continentale. La nouvelle Union africaine (UA) a été adoptée en août 1999. L'acte constitutif qui donne forme à la nouvelle vision du monde adoptée par le continent est entré en vigueur en 2001, l'année même de la création du Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD). L'UA elle-même a été lancée à Durban, en Afrique du Sud, en 2002. En 2000, un document important, la Conférence sur la sécurité, la stabilité, le développement et la coopération (CSSDCA), a été accepté dans le cadre d'une déclaration solennelle par l'OUA, fortement influencée par l'ancien président nigérian Obasanjo et, selon les termes de l'UA, "établissant les principes fondamentaux de la promotion de la démocratie et de la bonne gouvernance sur le continent".

Cette nouvelle approche a amorcé le passage à une préoccupation théorique de la sécurité humaine par rapport à la sécurité de l'État au niveau continental - ce qui est important car cela a permis de tracer les grandes lignes de ce qui serait considéré comme un comportement acceptable par les États. Elle a également donné une place à la société civile en l'aidant à gérer les questions de sécurité humaine sur le continent. La sécurité a fini par être considérée comme indissociable du développement. Cette période a été remarquable par son changement d'orientation massif.

Alors, qu'est-ce qui a mal tourné ? Quelques éléments. Les dirigeants nationaux ont changé au sein des principales puissances africaines, ce qui a eu un impact énorme sur la diplomatie continentale. L'UA elle-même a, à juste titre, intégré dans ses travaux un grand nombre des célèbres sommets extraordinaires organisés à l'époque de l'OUA. Ensuite, le contexte mondial a changé, entraînant une ère de plus grande austérité. Enfin, l'UA elle-même a eu du mal à suivre le rythme des réalités continentales.

Un changement de leadership

Olusegun Obasanjo a été remplacé par Umaru Yar'Adua en mai 2007 lors d'une élection dont le résultat a été contesté. Bien que Yar'Adua soit issu du même parti politique qu'Obasanjo, le Parti démocratique populaire (PDP), il ne poursuit pas la diplomatie continentale d'Obasanjo. En Afrique du Sud, Thabo Mbeki a été remplacé à la tête du Congrès national africain lors d'une conférence du parti en 2008, ce qui a mis fin à son style de politique étrangère, bien que l'Afrique soit restée, sur le papier, au centre des préoccupations de l'Afrique du Sud en matière de politique étrangère. Mbeki, qui a fait l'objet de nombreuses critiques pour avoir donné l'impression d'être un "président de la politique étrangère", avait insufflé énergie et vision à la diplomatie continentale. Mais après son départ, il semble qu'un effort ait été fait pour saper son travail, la nouvelle administration Zuma cherchant à s'en distancier. Une fois que ces deux dirigeants ont quitté le pouvoir, le vent a quitté les voiles des grands projets continentaux qui avaient animé les années 2000.

L'UA elle-même s'est engouffrée dans la brèche. En 2012, une autre Sud-Africaine, le Dr Nkosazana Dlamini Zuma, a été élue présidente de la Commission de l'UA, le secrétariat de l'organisation. La Commission a été chargée d'élaborer un nouveau plan de développement continental : l'Agenda 2063 : L'Afrique que nous voulons.

L'Agenda 2063 a été élaboré par la bureaucratie de la Commission de l'Union africaine. Cela affecte la manière dont un plan est promu et soutenu. S'il est développé par une bureaucratie, les individus sont moins enclins à se l'approprier et à chercher à construire des alliances pour le promouvoir et le soutenir. Rappelez-vous les apparitions internationales de Mbeki, Obasanjo, Abdelaziz Bouteflika, Alpha Oumar Konare, et d'autres, devant le G8 pour promouvoir d'abord la Nouvelle initiative africaine (NAI), puis le NEPAD à partir de 2001. Cette année-là, l'Italie a lancé la tradition d'un "segment africain" des réunions du G7/8. La NAI elle-même était une combinaison d'un plan élaboré par Mbeki (Millennium Africa Recovery Plan, MAP) et d'un autre élaboré par Abdoulaye Wade du Sénégal (Plan Omega). Nous n'avons pas encore vu se reproduire cette forme personnalisée de leadership et de vision dans la diplomatie continentale.

Cela ne veut pas dire que toute la diplomatie s'est étiolée. La zone de libre-échange continentale africaine (AfCFTA) est entrée en vigueur le 30 mai 2019, après seulement trois ans de négociations. Bien que ce type de plan visant à approfondir l'intégration économique et commerciale de l'Afrique ait nécessité des décennies d'élaboration, c'est un exploit d'avoir conclu les négociations sur un accord et de voir cet accord entrer en vigueur dans ce laps de temps.

L'Afrique et la géopolitique changeante

Le contexte mondial a également changé de manière spectaculaire depuis le début des années 2000. L'ordre globalement unipolaire dirigé par les États-Unis à l'époque a cédé la place à un ordre plus multiforme et à des puissances concurrentes. Si cela devrait créer de nouvelles opportunités de soutien aux programmes continentaux de l'Afrique, cela signifie également que ce soutien est plus diversifié et éventuellement dilué pour répondre aux besoins politiques d'États puissants comme la Chine ou les États-Unis. D'une part, l'aide américaine est devenue de plus en plus militarisée et liée à des intérêts politiques nationaux (tels que le fondamentalisme chrétien) dans les années 2000, ce qui a conduit à de nouvelles priorités pour les pays en du continent. L'approche de Tony Blair (et de son successeur Gordon Brown), qui consistait à "balayer la conscience de l'humanité" en Afrique, a également cédé la place à une approche plus pragmatique sous le conservateur David Cameron. Barack Obama, en dépit de son héritage kenyan, dont certains pensaient qu'il renforcerait son engagement envers l'Afrique, n'a pas présidé à l'élaboration de politiques significatives centrées sur l'Afrique. L'arrivée de Donald Trump sur la scène en 2016 n'a fait qu'orienter dans son rôle de fournisseur de matières premières l'Afrique une fois de plus en tant que marchandise.

Le contexte africain lui-même est devenu moins propice aux grandes visions continentales, car un certain nombre de conflits dormants ont repris de plus belle (comme l'insurrection de la RENAMO au Mozambique) et de nouveaux conflits ont éclaté, notamment le printemps arabe qui a marqué le début de la deuxième décennie du XXIe siècle. En particulier, les retombées du départ de Kadhafi se font encore sentir en Libye et au-delà. Peu se sont interrogés, comme l'a fait Paul D Williams, expert de l'Université George Washington, sur les implications financières de la fracture libyenne pour l'UA et sa diplomatie continentale. La contribution de la Libye de Kadhafi était considérable, estimée à quelque 20-25% du budget de l'UA, y compris le paiement des contributions obligatoires de quelques petits pays. kadhafihadafi pouvait accueillir des sommets, tels que le sommet de l'OUA à Syrte en 1999, au pied levé, et bien que cette fonction soit désormais du ressort de l'UA, la capacité de réaliser de tels coups d'éclat doit certainement lui manquer.

La volonté politique maintenant et après

Enfin, les rêves ambitieux de l'UA ont été limités par des réalités simples : le manque de volonté politique et le manque de capacités. Cela met en perspective les réalisations des auteurs de la nouvelle Union africaine en 2002. Le soutien nécessaire pour se débarrasser de l'OUA en faveur d'une nouvelle institution qui semblait saper l'un des principes centraux de l'OUA - la non-intervention - a été phénoménal. Même des dirigeants tels que l'Ougandais Yoweri Museveni et le Zimbabwéen Robert Mugabe ont été convaincus malgré leurs réticences et leurs réserves. Il fallait de la volonté politique pour créer l'UA et celle-ci était disponible en quantité suffisante à l'époque.

Pendant ce temps, l'UA elle-même reste paradoxalement prisonnière de ses propres créateurs. Si elle a atteint un nombre impressionnant d'objectifs fixés dans l'Acte constitutif de 2001, certains des objectifs les plus ambitieux restent hors de portée. L'année prochaine, en 2022, 20 ans après le lancement de l'UA, le bilan de l'organisation pourra être examiné. Le moment est venu, cependant, de réfléchir à l'Acte constitutif, à l'ambition élevée et à la diplomatie visionnaire et courageuse qui l'ont fait naître.

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